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梁发芾:人大必须有实质性预算权为什么了?

2019-01-12 04:34:01 宏观分析

  3月26日出版的《财经》杂志《预算报告反对票创纪录显预算改革迫切》一文,形象地展示了全国人大会议上 ,预算草案审议遭遇的尴尬。

  报道透露,3月13日上午9时许,某省代表团审议年度预算报告等三个决议草案时,三分之一的代表没有出席。只有一位女代表简短的发言表示,大家别无意见,于是散会。在另外一个省的讨论会上,依次审议了包括预算报告等决议草案在内的10份会议文件,只用了短短约18分钟。整个审议过程中,没有一位代表发言。为什么无人发表意见呢?代表们认为,提意见也没用。原来,在全国人大最近十年的预算审议中,预算的编制单位财政部从未因为人大代表的审议意见而更改过预算报告中的任何一个数字。预算审议完全是走形式,代表们何必徒费口舌?

  预算审议权本来是议会最为重要的权力之一。但是,从全国人大会议审议预算案的情况表明,人大预算权确确实实徒有虚名。那么,议会的预算权到底是什么样子?让我们看看现代预算制度之母英国的情况吧。

  英国的预算制度和议会预算权的形成,经历漫长的演变过程,其最早源头可以追溯到13世纪的大宪章。从那时候起,就逐步形成未经人民同意,国王不得征税的原则。议会制度和预算制度,就是在限制王权尤其国王的征税权的斗争中逐渐形成的。1340年英法战争期间,议会制定法律,规定议会所通过的金钱花费,只能用于议会所同意的事项,为此还选出财务委员会审查国王的开支。1407年,亨利四世批准平民院提出的两项财政原则:下议院对金钱法案有先议权,金钱法案审议过程,国王不得介入。1689年,英王威廉三世发布了《权利法案》,规定国会必须每年召开,以审查当年度国王对人民的税收与支出是否合理。1706年规定,平民院审议预算时只能删减而不能增加预算。1822年,英国财政大臣以一套完整的财务报表,分别说明岁入、岁出和盈亏,作为向平民院提出财政报告的依据, 以供议会审议次年度的收支。这是英国预算制度的正式开始,也是现代预算制度的滥觞。

  那么,英国的议会又是如何审查预算的呢?一般来说,审查包括五个阶段。一是读会阶段:每年4月,财政部长进行财政演说,演说后议会有四五天的辩论,随之进行多达40项岁入案的表决;二是二读会阶段:财政部长演说后 的财政政策辩论,平均需要26天时间,直到7月才通过;三是委员会阶段:将少数有争议的预算交全院委员会处理,其余则由常设委员会审议,一般需要10天左 右的时间;四是报告阶段;五是三读会阶段,后两个阶段,各只需一天即可完成。由此可见,议会审议预算案,要经过三读,费时数月,方可最终通过。

  与英国议会的预算权相比,中国全国人大的预算权远远不足。这种不足突出体现在三个方面。一是人大审议预算的时间非常紧迫。一般只有匆匆数小时,代表自行阅读,更无一读二读三 读之说,连浏览一遍恐怕也是大成问题的,遑论审议?二是预算草案编制粗糙晦涩,既没有细节又故作高深,拒人千里之外,使得详细审查无从谈起。第三,人大代表并无预算修正权。对于人大代表提出的意见,最终的报告偶有个别无关大局的文字修改,而数字,即资金的分配数额,却从未有哪怕一次的修改。这三个问题表明,预算制度本质上是政府一家的独角戏,人大不过是走过场跑龙套而已,根本起不到应有的作用。

  这种状况当然与现行的《预算法》的缺陷有关。现行 《预算法》并未规定人大具有预算修正权,也没有规定人大审议预算需要多长时间,更没有规定预算草案需要细化到何种程度。所以,要强化人大预算权,必须修改 《预算法》,由《预算法》授予人大相应的预算权,由《预算法》保障人大履行预算权。

  由于《预算法》的修改受到以既得利益集团的强烈抵制,人大预算权的落实仍然路途艰险。须知,预算制度的改革也需要人民的觉醒。只有公民社会充分成长,来自公民也就是纳税人的强大压力,才能迫使既得利益集团做出让步,使人大的预算权名至实归。此次人大代表高票反对预算案,可以看做是这种觉醒的一个小小的萌芽。

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